Gemeinsam handlungsfähig bleiben

Studienautorin Karoline Mitterer am Städtetag 2026 © Markus Wache

Die kommunale Aufgabenwahrnehmung gerät zunehmend unter Druck. Begrenzte finanzielle Spielräume, personelle Engpässe, wachsende fachliche Anforderungen und komplexere rechtliche Rahmenbedingungen zeigen, dass viele Leistungen künftig nur verlässlich gesichert werden können, wenn Städte und Gemeinden enger zusammenarbeiten. Im Mittelpunkt steht daher nicht mehr allein die Frage, ob Kooperation sinnvoll ist. Entscheidend ist vielmehr, wie sie gestaltet werden muss, damit sie Qualität, Stabilität und neue Handlungsspielräume ermöglicht.

Kooperation als Strategie

Zusammenarbeit zwischen Gemeinden ist kein neues Thema. Interkommunale Kooperationen prägen seit Jahrzehnten die kommunale Praxis, etwa in der Abfallwirtschaft, im Sozialbereich, bei technischen Diensten oder in der regionalen Planung. Neu ist jedoch die Dringlichkeit, mit der das Thema heute wieder diskutiert wird. Viele Städte und Gemeinden sehen sich gleichzeitig mit steigenden Erwartungen der Bevölkerung, enger werdenden Budgets und einem spürbaren Fachkräftemangel konfrontiert. Was früher häufig als pragmatische Ergänzung zur eigenen Verwaltung verstanden wurde, gewinnt damit eine strategische Dimension.

Vor diesem Hintergrund hat das KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung im Auftrag des Österreichischen Städtebundes im Jahr 2026 eine Studie zu Kooperationen im kommunalen Kontext durchgeführt. Ziel war es, bestehende Formen der Zusammenarbeit systematisch zu betrachten, Erfolgsfaktoren herauszuarbeiten und Entwicklungsperspektiven für Städte und Gemeinden sichtbar zu machen. Die Studie macht deutlich, dass Kooperation kein einheitliches Modell ist, sondern ein breites Spektrum unterschiedlicher organisatorischer Lösungen umfasst.

Vielfalt der Modelle

Untersucht wurden im Rahmen der Studie unterschiedliche Formen kommunaler Zusammenarbeit. Die Bandbreite reicht von klassischen Gemeindeverbänden über funktional ausgerichtete Kooperationen in einzelnen Aufgabenfeldern bis hin zu zentralen Serviceeinrichtungen und stärker strukturell angelegten Lösungen. Grundlage der Analyse waren eine systematische Aufarbeitung der einschlägigen Literatur, sechs Good-Practice-Beispiele sowie qualitative Interviews mit Praxisakteurinnen und Praxisakteuren. Ergänzend wurden Hintergrundgespräche zu rechtlichen, finanziellen und strukturellen Fragen geführt.

Gerade die Vielfalt der untersuchten Beispiele ist ein wichtiger Befund. Kooperation muss immer vom jeweiligen Aufgabenfeld, vom räumlichen Kontext und von den beteiligten Akteurinnen und Akteuren her gedacht werden. Technische Aufgaben stellen andere Anforderungen als soziale Leistungen, Verwaltungsservices oder regionale Entwicklungsaufgaben. Deshalb führt nicht die Suche nach dem einen idealen Modell zum Ziel, sondern die sorgfältige Klärung, welche Aufgabe gemeinsam besser, stabiler oder professioneller erfüllt werden kann.

Mehrwert nicht nur im Sparen

In der öffentlichen Diskussion werden Kooperationen häufig mit der Erwartung verbunden, Kosten zu senken. Diese Erwartung ist nachvollziehbar, greift aber zu kurz. Die untersuchten Beispiele zeigen, dass Einsparungen zwar eine Rolle spielen können, in der Praxis aber selten der alleinige oder wichtigste Auslöser sind. Häufig geht es vielmehr darum, kommunale Leistungen qualitativ, personell und organisatorisch abzusichern.

Kooperationen helfen besonders dort, wo einzelne Gemeinden spezialisierte Aufgaben nur schwer allein bewältigen können, wo Vertretungssicherheit fehlt, Investitionen zu groß werden oder rechtliche und fachliche Anforderungen zunehmen. Für kleinere Gemeinden besteht der Nutzen daher oft weniger in kurzfristig messbaren Einsparungen als in stabileren Strukturen, größerer Resilienz und einer verlässlicheren Leistungserbringung. Kooperation wird damit zu einem Instrument, um kommunale Leistungsfähigkeit langfristig zu sichern.

Kooperationen tragfähig machen

Die Studie macht deutlich, dass erfolgreiche Kooperationen klare Voraussetzungen brauchen. Am Anfang steht ein gemeinsames Problemverständnis. Alle Beteiligten müssen wissen, welches Ziel verfolgt wird, welche Erwartungen realistisch sind und welche Ressourcen eingebracht werden. Unklare Zielbilder führen rasch zu Enttäuschungen, selbst wenn die Grundidee fachlich sinnvoll ist.

Ebenso wichtig sind tragfähige Governance-Strukturen. Zuständigkeiten, Entscheidungswege, Kosten- und Ressourcenverteilung sowie Formen der Kontrolle müssen nachvollziehbar geregelt sein. Je komplexer die Aufgabe wird, desto weniger darf die Kooperation allein vom guten persönlichen Verhältnis einzelner handelnder Personen abhängen. Vertrauen bleibt zentral, es braucht aber eine organisatorische Grundlage, die auch personelle Wechsel, Konflikte und wachsende Anforderungen aushält.

Ein wiederkehrender Befund ist zudem die Bedeutung politischer Unterstützung. Kooperationen funktionieren besser, wenn sie nicht nur verwaltungsintern vorbereitet, sondern politisch aktiv getragen werden. Gute Beispiele zeigen, dass realistische Erwartungen, eine sorgfältige Vorbereitung, die frühzeitige Einbindung relevanter Akteurinnen und Akteure sowie ein schrittweises Vorgehen oft wichtiger sind als die Wahl einer formal besonders eleganten Konstruktion.

Grenzen, Hürden und rechtliche Klarheit

Trotz ihrer Potenziale sind Kooperationen kein Selbstläufer. Unterschiedliche politische Prioritäten, divergierende Verwaltungslogiken oder unklare Verantwortlichkeiten können die Umsetzung erschweren. Besonders anspruchsvoll ist die dauerhafte Institutionalisierung. Projektbezogene Zusammenarbeit lässt sich oft leichter beginnen als eine gemeinsame Struktur, die im laufenden Betrieb finanziert, weiterentwickelt und politisch immer wieder legitimiert werden muss.

Ein zentraler Punkt betrifft die rechtlichen und steuerrechtlichen Rahmenbedingungen. Die Wahl der Rechtsform erscheint zunächst häufig als technische Detailfrage, wird in der Umsetzung aber rasch zu einem entscheidenden Faktor. Umsatzsteuerrechtliche Unsicherheiten, aufsichtsrechtliche Fragen oder genehmigungsbezogene Hürden können Kooperationen erheblich erschweren. Rechtssicherheit ist daher keine Nebensache, sondern eine Voraussetzung dafür, dass Zusammenarbeit dauerhaft tragfähig wird.

Was jetzt zu tun ist

Für Städte und Gemeinden legt die ­Studie einen strategischen Zugang nahe. Kooperation sollte nicht erst dann geprüft werden, wenn akute Engpässe auftreten. Sinnvoll ist vielmehr, geeignete Aufgabenfelder vorausschauend zu identifizieren, Zusammenarbeit in strategische Planungsprozesse einzubetten und bestehende Modelle regelmäßig weiterzuentwickeln. Wo mehrere Aufgaben dauerhaft gemeinsam wahrgenommen werden sollen, spricht vieles dafür, Kooperationen stärker regional zu denken und institutionell belastbarer zu bündeln.

Zugleich richtet sich ein klarer Handlungsauftrag an Bund und Länder. Kommunale Kooperationen können nicht ernsthaft eingefordert werden, solange rechtliche und steuerliche Hürden bestehen bleiben. Es braucht einen kooperationsfreundlichen Rechtsrahmen, mehr steuerliche Klarheit, verlässliche Beratungs- und Genehmigungsstrukturen sowie eine aktive Begleitung durch die Länder. Die Studie zeichnet damit ein differenziertes Bild. Kooperation ist kein Allheilmittel. Sie ist aber ein zentrales Instrument, um die kommunale Leistungsfähigkeit unter veränderten Rahmenbedingungen langfristig zu sichern.

Download der Studie unter https://www.kdz.eu/de/staedtetag2026